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清政府财政危机:弱干强枝政令不通

山南慕北 2015-11-12
清朝经济

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  清末各项新政措施的推行,均离不开财政的支撑。在清末烽烟四起、财政捉襟见肘的状况下,政府应对财政危机的举措严重失当,一方面表现为财政支出未能做到统筹计划、循序渐进,反而盲目无序、操之过急;另一方面表现为协调中央与地方财权之争的努力失败,允许地方经费自筹使得中央财权的控制力更加削弱。
  在财政投向问题上,清政府盲目无序、全方位并进。一方面强调兴学是新政第一要务,“最为新政大端”,认为学堂多设一所,中国就多一分生机,学生增加一人,中国就多一主人翁;另一方面又把练兵视为内政第一位应注意的问题,“亟亟以练兵为要”,认为当务之急是拥有一支现代化的军队,以便于将权力完全集中于朝廷。兴学、练兵两项外,还有人认为“宪政成立,以清理财政为最要”,“而整理财政必以确定全国预算、决算为最要”。
  如此看来,似乎各个领域都很重要,然而,都重要就意味着在结果上变得什么都不重要了。缺乏清晰的财政投向思路,杂乱无章,漫无头绪,是清政府应对财政危机举措失当的第一个突出表现。
  问题尚不仅仅如此,清政府应对财政危机举措失当还集中表现为急躁冒进。
  以发行公债为例,清政府于1898年发行昭信股票1亿两,但募得之款不足2000万两;1911年武昌起义爆发后,清政府又发行了“爱国公债”3000万元,实募之款不满1200万元。清政府举办的几次国内公债均未能按预期计划进行,多中途而废,发行量小,收效不大。究其原因,主要是缺乏发行资本主义公债的经济基础———近代化的金融机构与金融市场,加上受传统观念的影响,民众缺乏近代公债意识,导致其公债政策的失败。国内公债发行的条件根本就不具备,学界批评其发行失败是因为政府缺乏公信力,其次是政府操之过急。
  再如印花税的试行,清政府最高当局再三责令度支部要“迅速研究”,所给期限仅为两个月,严词强调“勿得稍涉延宕”。以这样的心态催生新政策,其结果自然可想而知。
  还有推行统捐一事,清政府仍是操之过急。户部在未作任何系统研究的情况下,就要求各省在一个月之内改办统捐,实在是过于仓促。半个世纪的积弊却幻想在一个月内革除,充分暴露出清政府在财政方面的无奈及其浮躁心态。
  面面俱到,面面不到
  清政府全方位投入新政、急躁冒进,未能取得成功,还与新政的复杂性有关。比如禁烟政策,本身从道德的层面自然是应予肯定的,只是烟税是新政经费的重要来源,骤然取消,会导致原本就捉襟见肘的财力更加困难。
  以四川省为例,当时全省各府、厅、州、县的警察经费均由地方当局自行筹措,其主要来源是随粮捐、契捐、烟捐、烟馆捐、官膏红息等十二项,州县以下的警察分局的经费亦系自筹经费,来源主要有戏捐、官膏捐、灯捐等八项。因此,四川在禁烟后经济困难,万分拮据。
  警费之外,烟税还与练兵关系密切。禁烟开始后,绥远将军称,蒙古从来以罂粟培植、鸦片制造为重要物产,绥远城之练兵费实赖于此,禁止鸦片后,鸦片税逐渐减少,军费无着落。最后,不得不求救于度支部。
  总之,清末政府的财政支出未能做到统筹计划、循序渐进,反而盲目无序、操之过急,试图快捷推行全方位新政,面面俱到却面面不到。以教育为首要,结果是学生集体背叛清廷,特别是留学生成了反对政府的精英;以练兵为首要,结果是新军集体哗变,成了王朝崩溃的直接铸就者,清朝筹练新军实是自掘坟墓。如此结果,对于清政府来说,值得总结的教训特别是程序方面的教训良多。
  财权分散,政令不通
  清末新政时期,清廷视“清理财政为预备立宪第一要政”,意图收回地方筹款之权和规制地方财政,但因举措太急,反而激化了中央与地方的矛盾。辛亥革命中督抚或背叛、或离职,未能恪守臣忠,与清廷推行财权集中中央错失最佳时机,因而造成督抚离心离德,不无关联。
  受太平天国运动的冲击,清廷财权下移,中央财权的控制力严重消弱,“户部虽为(钱粮)总汇,而各处之虚实不知也”。针对此点,清廷企图通过整顿户部、清理财政、实行预决算、清理各省收支奏销、核定外销款项及各部经费等各项措施,以强化中央对财政的控制能力。
  为消解财权分散、政令不通的困局,清廷提出财政管理应实行中央与地方的分税制和预算制。分税制把一切租税分作两项,一为国税,以备中央政府之用;一为地方税,以备地方行政之用。此外,改布政使为度支使,每省一员,统司全省财政出入,征收国税和地方税,直接受度支部管辖,但仍受地方督抚节制。预算制要求经费开支由度支部统一收发,各省不得各自为计。每年责令各地方衙门分造概算书及预定经费要求书,送度支部办理,然后通盘算定,事先预筹海陆军经费应如何指定,京外官薪俸如何平均,实业、教育应如何补助等等。
  不过,在地方督抚的抵制下,分税制和预算制并未得到有效贯彻执行。如划分国家税与地方税,参与清理财政的官员、地方督抚、宪政编查馆官员和资政院议员进行了广泛热烈的讨论,在分税与否问题上各方意见一致,前提一致也并未能促进问题的解决,因为中央与地方各抱损人利己的一厢情愿,而提出了种种不同的划分标准。
  地方自筹,弱干强枝
  当然,清末中央政府强干弱枝之所以未能取得明显实效,最为关键的原因还是中央允准地方财政自筹。
  早在洋务运动时期,清廷针对各省筹资发展实业,就明确表示:“非部拨之款,应由(各省)自行酌核办理”。到了《马关条约》、《辛丑条约》之后,面对外债、赔款的重压,清廷一面对地方督抚好言相劝:“和议既成,赔款已定,无论如何窘急,必须竭力支持。”一面因列强紧逼不已,担心督抚叫穷拖宕,不得不强摆天子威仪,严厉告诫各省赔款必须“如期汇解,不得短少迟延,至有贻误”,否则“唯各该督抚是问”。以往清政府要求各省增添款项时,总是采取协商办法,而到甲午战后,清政府则采取坚决措施———摊派和允许开征新税。上述情况的出现,一方面表明清政府财政收支实在困难,不得不依赖地方筹款;另一方面又表明中央财权旁落,舍此别无他法。
  地方自筹的弊端之一是地方财权得以强化。因为以省为单位,各督抚筹款上解,就等于承认了各省督抚对布政使、盐运使等官员财政职权的干预,使这些官员成为督抚属员,其所管各库无形之中降为地方库,从而形成了以各省督抚为首领、以省为单位,各省包括藩、运、粮、关等机构和其他财政局所的“块块专政”的财政系统。
  地方自筹的弊端之二是导致新政失控。如警政经费地方自筹过程中,地方政府往往采取加重捐税、增加税种以及与地方士绅合作等方式处理解决,这样,不仅仅易于引起民众的不满和反抗,而且导致士绅阶层势力的扩张,在很大程度上冲击着原有的国家权力结构,也使国家权力向地方扩展的举措转而走向反面。同样的结果在教育兴学等领域中亦有显现。“一言及筹款,则督抚委之州县,州县委之绅士,文移往返,言语纷纭,终于无所成议”。中央地方政府借助民间资源兴办学堂,其结果之一是绅士势力方张,绅权泛滥,清王朝的灭亡就与官绅关系恶化、统治基础弱化有相当的关系。
  可见,一方面是地方自筹经费,另一方面是争夺财权,政策的本身是矛盾的。当然了,这并非是否定借助民间资源,而是应加强调控,以使借助在可控范围,从而避免绅民对立,而避免失控。地方筹资及其实施过程中的监管缺位,结果只能是弱干强枝。
  总之,清末地方势力的膨胀非一日形成,且已在许多方面拥有相当的权力,清朝中央政府的处境越来越艰难,显然,中央政府在不具备足够力量的情况下,断然采取解除地方已有权力的强制性措施,剥夺地方的既得利益,会造成相反的后果。事实表明,在地方势力已较强大的情况下,中央政府既不能坐视不管,听之任之,否则改革难以推行,但也不宜过于急切地集权中央,而应采取巧妙的策略,在恰当的时机和场合以渐进的方式扩大中央对地方的控制权。
  需要强调的是,由于清末各省因新政等而支出复杂不一,如防练军、新军军费、海防江防经费、局所经费、洋务、“新政”经费、债务支出等等,都因地而异,其具体项目,更是纷杂不一,因此,清廷自然不可能再延续前清时期的财政管理模式,而新的变通掌控办法以强干弱枝尚需摸索探求,这既对政府体制上的灵活性提出了要求,也对主要决策者的智慧,如时机、强度的把握等,提出了挑战。
  综上所述可以得出两点结论,一是兴学、练兵等各项新政事业之间的轻重缓急,需要统筹计划、循序渐进、量力而行而绝不可不顾财政状况许可与否全方位一哄而上、急躁冒进;在清末中央与地方关系的处理上,清朝中央政府的错失不在于集权中央本身,而在于时机、分寸把握不当,既丧失机会在前,又操之过急于后,且允许地方经费自筹政策有悖于集权中央的初衷。
关键词: 清朝 财政 经济

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